고교 선택제 전면 확대 방안

발제: 김상국 (기회평등학부모연대 정책실장)

고교 선택제 전면 확대 방안의 주요 내용

1) 고등학교 일반고신입생 배정에서 학생 지원 방식과 추첨방식은 현행 유지.

2) 학생 배정에서 단계별 쿼터 제한을 없애 선호도가 높은 학교의 경우 1단계 지망자로 모든 학생을 선발하는 것이 가능하게 함.

3) 정원의 일정 비율 이상의 지역 학생을 의무적으로 선발해야 함.

4) 전면 시행이 가져올 예기치 못한 혼란을 최소화 하기 위해 1,2 단계 선발 비율을 점차 확대시켜가며 최종적으로 전면 시행에 이르도록 노력함.

고교 선택제 도입 초기 배경

서울시 고교선택제의 도입은 학생과 학부모의 학교선택권을 확대하는 의도를 지녔지만, 현실적 논리가 더 크게 작용한 것으로 평가됨.

제도 도입 당시 소위 ‘8학군’ 강남지역 부동산 가격이 급등하여, 경제적 수준이 낮은 타지역 거주자가 진입하지 못하는 거주지 분화 현상이 심각하였음. 특히, 강남지역 소재 고교에 자녀를 진학시키려는 학부모들이 경쟁적으로 강남지역으로 이주하여 부동산 가격이 상승하고 거주지 분화현상이 심화되는 악순환에 빠져있었음.

고교선택제를 도입하여 거주지와 관계없이 강남지역 소재 고교에 진학할 수 있게 되면, 굳이 강남지역에 이주할 필요가 없기 때문에 강남지역의 부동산 가격을 안정시킬 수 있을 것으로 판단함. 이는 서울의 도로망이 확충되고 대중교통이 발달하여 통학 가능거리가 연장됨으로써 학교군을 광역화하여도 장거리 통학이 가능하다고 판단했기 때문.

이처럼 서울시가 고교선택제를 도입한 초기에는 교육 내부의 요인보다는 외부의 요인이 보다 많이 작용했다고 평가됨.

현행 고교 선택제 현황 소개

<연혁>

학교선택제는 2006년부터 인구 공동화 현상으로 학교 정원을 채우지 못하는 도심지역 37개교를 대상으로 제한적으로 도입되었다가, 2010년부터 서울시 전역으로 확대됨.

<현행 방식>

1단계: 서울 전역(단일학교군)에서 학생이 원하는 학교 2곳 지원, 학교가

추첨으로 정원의 20% 배정

2단계: 일반 학교군(11개)에서 학생이 원하는 학교 2곳 지원, 학교가 추첨

으로 정원의 40% 배정

3단계; 통합학교군(19개) 내에서 학교가 무작위 추첨으로 40% 배정

단, 중부학군(종로, 용산, 중구)는 1단계 배정 비율이 60%

☞ 학교군의 개념

○ 단일학교군(서울 전지역 학교군) : 서울특별시에 소재하는 일반계고등학교 전체를 하나로 묶은 학교군

○ 일반학교군(거주지 학교군) : 지역교육청 관할지역 단위로 묶은 현행의 11개 학교군 중 지원하는 학생의 거주지가 속하는 학교군

일반학교군	소속 지역	일반학교군	소속 지역
동부	동대문구, 중랑구	강서	강서구, 양천구
서부	마포구, 서대문구, 은평구	강남	강남구, 서초구
남부	구로구, 금천구, 영등포구	동작	관악구, 동작구
북부	노원구, 도봉구	성동	광진구, 성동구
중부	용산구, 종로구, 중구	성북	강북구, 성북구
강동	강동구, 송파구

○ 통합학교군(거주지 및 인접 학교군) : 지원하는 학생의 거주지가 속하는  일반학교군과 인접하고 있는 일반학교군을 통합한 광역의 학교군

통합학교군	소속 지역	통합학교군	소속 지역
동부·북부	동부, 북부 일반학교군 소속 지역	북부·성북	북부, 성북 일반학교군 소속 지역
동부·중부	동부, 중부 일반학교군 소속 지역	중부·강남	중부, 강남 일반학교군 소속 지역
동부·성동	동부, 성동 일반학교군 소속 지역	중부·동작	중부, 동작 일반학교군 소속 지역
동부·성북	동부, 성북 일반학교군 소속 지역	중부·성동	중부, 성동 일반학교군 소속 지역
서부·남부	서부, 남부 일반학교군 소속 지역	중부·성북	중부, 성북 일반학교군 소속 지역
서부·중부	서부, 중부 일반학교군 소속 지역	강동·강남	강동, 강남 일반학교군 소속 지역
서부·강서	서부, 강서 일반학교군 소속 지역	강동·성동	강동, 성동 일반학교군 소속 지역
남부·중부	남부, 중부 일반학교군 소속 지역	강남·동작	강남, 동작 일반학교군 소속 지역
남부·강서	남부, 강서 일반학교군 소속 지역	강남·성동	강남, 성동 일반학교군 소속 지역
남부·동작	남부, 동작 일반학교군 소속 지역

<현황 요약>

현재 원하는 학교에 진학하는 경우가 80%를 넘고 있다. 1, 2 단계 합한 배정 인원 뿐 아니라 3단계에서도 거주지 주변의 학교를 지원했다면 3단계에서 다시 배정될 가능성이 높기 때문.

2015년 기준 1단계 지원율 평균은 국공립 3.9, 사립 5.1 이고, 2단계 지원율은 국공립 2.0, 사립 2.5 이다.

1. 지원율이 5 이상인 경우: 사립이 국공립의 2배

2. 지원율이 3 이하인 경우: 국공립이 훨씬 많음

3. 지원율이 2 이하인 경우: 국공립 19개, 사립은 12개

최고 지원율은 19.4 이고 지원율 상위 20개 고교는 모두 7.3 이상이며 2개교 이상을 배출한 지역은 강남, 강동, 노원, 서초, 성북, 송파구

타 학교군 거주자의 지원은 점차 감소 추세이며 특히 교육열이 높은 강남과 강남 인접 학군과 강서와 북부 학군에서 감소세가 뚜렷함.

이는 고교선택제 이후 학군 내 선호학교를 선택할 수 있고 그런 학교에 성적 우수자가 몰려 학력수준이 높아지므로 굳이 교육열이 높은 학군까지 갈 필요가 없어진 결과로 이해됨. 즉 고교선택제가 성적우수자의 강남쏠림 현상을 완화시킴.

서울시 후기일반고 신입생 지원/배정 현황. <바른사회시민회의>. 2015년 4월

고교 선택제 전면 확대 실시 취지

현행 고교선택제가 학생·학부형의 학교선택권과 학교의 학생선택권에 대한 보장이 미흡하여 선택권을 강화하려는 취지이며, 학교의 선택 받기 위한 노력에 대한 보상을 강화하려는 의도.

학생과 학부모는 다니고 싶은 학교를 선택하고, 학교는 선택을 받기 위하여 노력하는 선순환 구조의 시스템을 구축하고자 함,

학교는 학교의 여건과 교육수요자의 요구를 반영하여 학교 교육 내용을 보다 매력적으로 생산하고, 교육수요자는 자신의 구미에 맞는 학교를 선택함으로써 공급자와 수요자 모두 상생(win-win)하는 교육의 틀을 구축하려는 취지.

긍정적 효과

학교의 선호도를 높이기 위한 선생님들의 동참과 노력 뿐 아니라 지역 사회에서도 좋은 학교를 만들기 위한 관심과 지원이 확대될 것.

선택체제에 부응하도록 학교 교육과정을 특성화하고 다양한 교수, 학습 방법을 개선하려는 노력이 이어져 교육 서비스의 질이 향상될 것.

다양한 지역과 계층이 같은 학교에 배정되어 학습 집단을 다양화될 것이며 이는 지역, 계층 간의 교류 확대 및 상호 이해의 폭을 넓히는 교육적 효과가 있을 것,

예상되는 반대 주장과 이에 대한 답변

1. 학교선택권 확대가 고교 평준화 제도의 근간을 해체하지 않을까?

선지원, 후추첨 배정 방식을 유지함으로 평준화 제도의 근간을 유지하고 있으므로 오히려 고교 평준화 제도와 상호 보완성을 갖는다. 단지 학교선택의 기회를 확대하고 학생간의 경쟁 대신 학교간의 건전한 경쟁 풍토를 조성하게 된다. 또한 학교 교육의 다양화·특성화 및 맞춤식 수업 방법 개선을 촉진하여 교육 서비스의 질을 제고하게 될 것이다.

2. 학교선택이 명문대진학률 위주로 이루어져 학교교육을 왜곡시키지 않을까?

1) 학교 선호도에 영향을 미치는 요인에 대한 신뢰도 높은 분석에 의하면 학교선호도 결정요인에서 진학률은 통계적으로 유의하지 않다. 오히려 학생과 학부모는 학교의 교육적 성과보다는 학교자체의 교육 분위기를 보다 중요하게 여긴다. 단순히 정량적으로 몇 점을 더 잘 받는 학생들이 존재하느냐의 여부보다는 안전하고 따듯한 학교 분위기가 선택에 더 큰 영향을 준다.

서울시 고교선택제 아래서 학교선호도에 영향을 미치는 학교 외부요신 분석: 김경민, 이준호, 엄홍민, 박대권, 2014년

2) 현재 학생과 학부모 집단에서 ‘대학입시에서 내신의 영향력’에 대한 과대평가가 보편화되어 있다. 이에 따라 고교선택 컨설팅 등에서 ‘내신의 유불리에 대한 고려’가 주요 권고사항으로 강조되는 추세이다. 실제 현장에서 내신에서의 불리함 때문에 우수 학생이 몰리는 학교를 기피하는 역선택 사례가 다수 보고되고 있다.

3. 지원미달 학교의 학생 충원은 어떻게 되나?

수요자의 희망대로 학교를 배정해 준다는 취지를 최대한 살리기 위해서는 당해 연도부터 선호도가 높은 학교는 학급수를 늘려주고, 지원자 미달학교는 학생 정원과 학급수를 감축해야 할 것이다. 그러나 학교 현장의 예기치 못한 학급수 감축은 학교운영에 지장을 초래할 수 있다.

따라서 도입 초기에는 1, 2단계 배정에서 지원자가 미달한 학교에 대해서 당해 연도에는 3단계 배정과정에서 학생 정원을 충원해 주되 다음 년도 학급수 조정에 반영해야 한다. 그러나 그 이후에도 학교선호도가 개선되지 않아 3년 연속 모집정원의 일정 비율(예를 들어 10% 이상) 미달되는 경우 학급수를 감축하면서, 18학급(1개 학년 6학급) 이하 규모까지 학급을 감축해야 하는 상황이 되면 학교 이전, 교원 인사 쇄신, 사립학교의 경우 다양한 형태의 학교로 전환하는 방안 등을 적극적으로 검토해야 한다.

또한, 학교 컨설팅 지원단을 파견하여 비선호요인을 분석하고 선호도 개선을 위한 대책을 함께 협의하는 등 학교의 자구 노력을 지원해야 한다. 이런 노력을 기울였음에도 불구하고 선호도가 낮아 학생 지원율이 정원에 계속 미달되는 학교는 학급수 감축, 교원 인사 쇄신 등 다각적인 대책을 강구해야 한다.

4. 학교 간 서열화 및 교육격차가 심화되지 않겠나?

상위권 학생이 일부 학교에 집중돼 일반고 간 학력 격차가 심화될 것이라는 주장이다. 그러나 입학 추첨 배정제도가 유지되므로 학생 성적에 의한 학교 간 서열화는 최소화 될 것이다. 사실상 학교 간 격차는 학교선택권이 제대로 작동하고 학교 선호도가 뚜렷해짐에 따라 발생하는 자연스런 결과로 일정 정도 불가피하다. 또한 내신의 불리함이 강조되는 추세이므로 지역별로 최고 진학률 학교가 아니더라도 학교 내 학습 분위기 개선과 혁신에 대한 노력이 인정된다면 선택이 현행보다 감소하지 않을 것이다.

이 경우 비선호 학교에 대해서 「교육지원 우선지구」지정, 학교환경개선사업 지원, 우수교사 배치 등을 통해 교육격차 심화를 최소화해야 한다. 또한 학교 스스로 적극적인 자구노력을 기울여 나가도록 행정적․재정적인 조치를 취해야 한다. 즉, 학교선호도 개선을 위해 집중 지원하되, 개선이 미진한 학교에 대해서는 학급수 감축이나 특성화고로의 전환을 유도해야한다. 공립학교의 경우 인적 쇄신 방안을 다각적으로 추진해야 한다.

오히려 곽노현 전 교육감 당시인 2012년 3월의 모의 배정 결과 인접 학군만 선택할 수 있는 축소안은 학교별 성적 격차가 오히려 더 벌어질 것이라는 우려가 나타나, 결국 고교선택제 폐지가 유보된 전례도 있다.

5. 타지역 학생들의 배정이 늘어나면 교육열이 높은 지역 학부모의 반대가 심하지 않겠나?

단계별 모집 비율 제한이 없어지면서 타지역 학생들의 지원이 늘어 경쟁률이 높아지면  오히려 자신의 자녀들이 타지역 학교에 강제로 배정될 가능성을 우려하는 것이다.

그러나 현재 강남학교군은 배정 정원에 비해 강남에 거주하고 있는 학생수가 약 11% 정도 부족한 현실이다. 고교선택제 도입이 논의된 2008년 당시 모의배정 결과 타학교군에서 강남학교군으로 배정되는 비율이 대략 9% 정도였다.

2010년부터 2015년 까지 지원 현황 분석 에 의하면 타학교군 거주자의 지원은 점차 감소하는 추세이다. 특히 교육열이 높은 강남을 비롯해 강남 인접 학군(중부, 강동, 동작, 성동) 과 강서와 북부 학군에서 감소세가 뚜렷했다.

바른사회시민회의 <서울시 후기일반고 신입생 지원/배정 현황> 2015년 4월

고교선택제 전에는 비선호 학교에 배정되는 것을 피하기 위해 무조건 교육특구로 몰린 경향이 있었다. 그러나 고교선택제 이후 자기 학군 내에서도 선호 학교를 선택해 배정 받을 수 있고, 그런 학교에 성적 우수자가 몰려 학교 학력 수준이 높아지니 굳이 교육특구 학교로 진학할 필요가 없어진 것이다.

또한 혹시 발생할지 모르는 이런 상황에 대한 대비책으로 학교 정원의 일정비율 이상은 반드시 지역 학생으로 충원되도록 보완규정을 두어야 한다.

6. 좋은 입시결과를 위한 고등학교 간 경쟁으로 인성교육이 실종되고 학생들이 과도한 입시경쟁에 시달리지 않겠나?

고교 교육의 주요 목표로 ‘적성과 소질의 발견’ 이 강조된다. 그런데 적성과 소질이란 거칠게 표현하면 내가 남들보다 더 좋아하고 잘하는 것을 의미하며 더 좋아하고 잘하는 것은 남들과의 비교를 통해 발견된다. 경쟁은 학생 개개인에게는 적성과 소질을 발견하는 과정을 제공하며 사회 전체적으로는 인적자산을 가장 효율적으로 배치하는 시스템의 역할을 한다. 초, 중등생에게 과도한 학습 의무를 지우는 것은 문제가 있으나, 향후 2,3년 내에 성인이 되고 직업에 대한 준비를 하게 되는 고등학생까지도 경쟁에 노출시키지 말아야 한다는 것은 지나친 과보호라 할 수 있다.

또한, ‘입시경쟁’ 이란 표현은 입시를 위한 준비과정을 지나치게 부정적이며 감성적으로 평가하는 용어이다. 경쟁(競爭)으로 묘사되는 다른 다툼과 달리 입시는 경쟁상대가 사실상 무한하고 구체적으로 특정되지 않으며, 전체 경쟁상대에게 직접적 영향을 미칠 수 있는 수단이 존재하지 않는다. 이에 따라 상대에 대한 네거티브와 같은 비교육적 전략이 불가능하며 오히려 목표달성을 위해 자신에 대한 성찰과 노력이 요구되는 교육적 효과가 있다.

학교선택제 선행 연구 요약

외국의 연구 사례

교육프로그램의 질과 재각생의 학업성취수준을 학교선택의 중요 변수로 판정하며 이 외에 학생에 대한 기대수준과 학교의 교육과정, 시설수준, 안전정도, 학교규모, 교사의 수준 등 교육관련 요인이 선택에 영향을 미친다고 평가함.

그러나 위의 연구들은 설문에 의한 선호에 기초했다는 한계가 있음. 실제로 응답자가 밝힌 고려 요인과 실제 선택한 학교의 성과 간의 차이를 발견한 연구도 존재함. 이는 설문 응답과 실제 선택 행동 사이의 상관관계가 매우 낮음을 보여주는 것으로 설문조사가 설정한 주요 선택요인(학업성적, 규율, 도덕적 가치)이 실제 선택에서의 중요 변수를 포괄하지 못한 것으로 해석됨.

국내 연구 사례

1) 평준화 지역의 고교 배정제도에서 ‘전원 강제배정’, ‘40-60% 선지원 배정’, ‘전원 선지원 배정’ 지역 별 수능점수 비교에서 전원 강제배정 지역이 가장 낮은 성취도를 보임.

2) 지망배정받은 학생들이 임의배정학생들에 비해 고교 1학년 때의 학교만족도는 상대적으로 높았으나, 2학년 때는 차이가 없음.

3) 비거주지 배정을 받은 학생들은 그렇지 않은 학생들에 비해 국어와 영어 성취도는 높았으나, 수학에서는 차이는 통계적으로 무의미함. 비거주지 배정 학생들 사이에도 선택 동기에 따라 차별적인 효과가 나타났는데, 진학실적이나 학교의 명성, 혹은 교육 프로그램이 우수하여 지망한 학생에서만 효과가 있는 것으로 분석됨.

4) 2011년 7월 8일 교육청 주관 ‘서울시 후기고등학교 학교 배정 방법 개편 방안 연구’ 공청회에서 공개된 설문조사는 ‘통학거리, 명문대 진학성적, 학교의 학습분위기‘ 가 학교 선택의 주요 변수로 소개됨. 하지만 설문에 의한 조사결과라는 한계가 있고 조사방법론에 대한 비판이 있음.

5) 2014년에 발표된 ‘2011학년도 일반고 배정에 실제 사용된 고교지원 결과’를 토대로 한 연구는 설문이 아닌 의사결정이 이루어진 실제 결과를 토대로 분석했다는 의의가 있음. 또한 지리정보시스템(GIS)를 이용하여 공간 자기상관성’여부까지 분석함. 그 결과 학군에 대한 선호보다는 특정 학교에 대한 선호도가 강한 것으로 조사됨. 학교내부 요인과 학교외부요인(교통접근성을 포함) 중, 서울특별시 교육청의 발표와는 달리 교통접근성을 포함한 학교 외부요인의 영향은 발견되지 않음. 학교내부요인 중에서도 정량적 교육성과 지표보다는 학교 자체의 분위기와 학생들의 태도와 같은 교육 본연의 성격이 큰 영향을 발휘하는 것으로 나타남.

서울시 고교선택제 아래서 학교선호도에 영향을 미치는 학교 외부요신 분석: 김경민, 이준호, 엄홍민, 박대권, 2014년